Дефекты правового регулирования определения категории годности по состоянию...

Пункт 1 статьи 5.1 Федерального закона от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" устанавливает, что граждане при постановке на воинский учет, призыве на военную службу ... проходят медицинское освидетельствование врачами-специалистами: терапевтом, хирургом, невропатологом, психиатром, окулистом, оториноларингологом, стоматологом, а в случае необходимости - врачами других специальностей.

Согласно ст. 51. "Основ законодательства РФ об охране здоровья  граждан " от 22.07.1993 N 5487-1 в ред. От 27.12.2009 г., годность по состоянию здоровья к военной службе граждан, подлежащих призыву на военную службу, определяет военно-врачебная экспертиза. Порядок организации и производства военно-врачебной   экспертизы, а также требования к состоянию здоровья граждан, подлежащих призыву на военную службу, поступающих на военную службу по контракту, и военнослужащих устанавливаются Правительством РФ в соответствии с  частью 2 статьи 51 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1, статьи 6 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне", а так же п. 3 статьи 5.1 Федерального закона от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе". В соответствии с этими нормами Правительством РФ утверждено Положение о военно-врачебной экспертизе[1] (далее — Положение о ВВЭ).

Пунктом 1, а так же абзацем первым пункта 2 Положения предусмотрено, что военно-врачебная экспертиза проводится в мирное и военное время в Вооруженных Силах РФ, во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, подразделениях Государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки РФ, Федеральной службе безопасности РФ, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ, органах внутренних дел РФ, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органах федеральной таможенной службы, учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний (далее именуются - другие войска, воинские формирования и органы) и создаваемых на военное время специальных формированиях в целях определения категории годности граждан РФ по состоянию здоровья к военной службе, службе в органах, а также в целях определения причинной связи полученных гражданами увечий (ранений, травм и контузий) (далее именуются - увечья), заболеваний с прохождением ими военной службы (военных сборов), службы в органах (далее именуется - причинная связь увечий, заболеваний).

Очевидно, что институт  военно-врачебной экспертизы призван не только  гарантировать защиту интересов граждан при исполнении воинской обязанности, при реализации права на охрану здоровья, права на социальное обеспечение и пр., но и должным образом обеспечивать поддержание боеготовности подразделений ВС РФ и других силовых структур РФ.

Закономерно, что подобный вид деятельности должен осуществляться специализированными организациями, имеющими надлежащую лицензию. Так как согласно подп.96 п.1 ст. 17 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 N 128-ФЗ (ред. От 31.05.2010) медицинская деятельность подлежит лицензированию. В соответствии с  Перечнемработ (услуг) при осуществлении медицинской деятельности[2], военно-врачебная экспертиза отнесена к медицинской деятельности, подлежащих обязательному лицензированию. Лицензирование позволяет определять возможности медицинского учреждения по оказанию лечебно-профилактической помощи, а так же медицинских услуг, с наделением правом заниматься медицинской практикой в объеме, адекватном уровню подготовки медицинского персонала, состоянию материально-технической базы учреждения и его оснащения.        Согласно ст. 51 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан и п. 1 Положения о военно-врачебной экспертизе, категория годности гражданина к военной службе определяется в результате прохождения военно-врачебной экспертизы. При этом возможность определять категорию годности к военной службе в рамках иного вида медицинской деятельности законодательством не предусмотрена. Положение о независимой военно-врачебной экспертизе[3] (далее — Положение о независимой ВВЭ) подтверждает необходимость лицензирования военно-врачебной экспертизы. Так, в п.3 вышеуказанного Положения говорится: «Независимая экспертиза производится в медицинских организациях, имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности, предусматривающей, в том числе, выполнение работ (услуг) по военно-врачебной экспертизе и (или) врачебно-лётной экспертизе (далее - экспертное учреждение)». Закономерно, что военно-врачебную экспертизу вообще может проводить только надлежащим образом  лицензированное медицинское учреждение.

Теперь рассмотрим, какие же учреждения должны в соответствии с действующим законодательством определять годность по состоянию здоровья к военной службе граждан, подлежащих призыву на военную службу.  Статья 5 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (ЗВОиВС) возлагает обязанность по проведению медицинского освидетельствования на военные комиссариаты. В соответствии  п. 1 статьи 5.1 вышеуказанного закона медицинское освидетельствование граждан при призыве на военную службу проводят врачи - специалисты. Однако п.3 той же статьи 5.1З ВОиВС , содержит норму, которая, в свою очередь, отсылает нас  к Положению о ВВЭ. Пункт 13 Положения о ВВЭ возлагает обязанность по проведению медицинского освидетельствования при призыве на военную службу на призывную комиссию. В отличие от военных комиссариатов, последняя не просто не является учреждением и не имеет статуса юридического лица, а вообще не имеет достаточно определённого законодательством статуса.

На какой основе осуществляют экспертную деятельность врачи-специалисты, привлекаемые для освидетельствования граждан при призыве на военную службу, законодатель также не определяет. Выше мы пришли к выводу, что производство военно-врачебной экспертизы как и любой другой вид медицинской деятельности, в обязательном порядке подлежит лицензированию. И если внештатные ВВК военных комиссариатов, осуществляющие экспертную деятельность без надлежащих лицензий,  незаконно уклоняются о получения таковых, , то Призывные комиссии и врачи-специалисты, привлекаемые Призывными комиссиями, даже теоретически не имеют возможности получения данной лицензии -  хотя бы по причине того, что, в соответствии с п.1 «Положения о лицензировании медицинской деятельности"[4] лицензию могут получить только юридические лица либо предприниматели без образования юридического лица. Призывные комиссии не имеют статуса юридического лица, равным образом, привлекаемые врачи-специалисты не являются предпринимателями без образования юридического лица. В данном случае очевидна дефектность  правовых норм, приводящая к невозможности осуществления военно-врачебной экспертизы для определения  годности по состоянию здоровья к военной службе граждан, подлежащих призыву на военную службу. Это, в свою очередь, так же исключает возможность обжалования заключения о категории годности, так как отсутствует учреждение, проведшее  военно-врачебную экспертизу. Таким образом, норма,  ст.51 "Основ законодательства РФ об охране здоровья  граждан ", в которой говорится о возможности обжалования заключения о состоянии здоровья гражданина, для граждан, подлежащих призыву, становится фиктивной.

В правоприменительной практике судов и органов прокуратуры часто встречается  позиция, в соответствии с которой гражданин, подлежащий призыву, в любом случае проходит либо контрольное освидетельствование, либо медицинский осмотр врачами-специалистами, привлекаемыми Призывной комиссией субъекта федерации, а те, в свою очередь являются членами ВВК  военного комиссариата.[5] Эта позиция представляется спорной по нескольким причинам:

Во-первых,  она делает непонятным назначение медицинского освидетельствования врачами-специалистами, привлекаемыми районными и городскими призывными комиссиями. Для чего же они нужны, если военно-врачебную экспертизу, соответствующую требованиям закона, может провести только вышестоящая призывная комиссия, а решение нижестоящей, утверждающее заключение о категории годности, не имеет юридической силы?

Во-вторых, контрольное медицинское освидетельствование проводится только в отношении граждан, получивших освобождение или отсрочку от призыва на военную службу по состоянию здоровья, и призывников, заявивших о несогласии с заключением о категории их годности к военной службе по результатам медицинского освидетельствования, в отношении же остальных проводится только медицинский осмотр, а не медицинское освидетельствование, являющееся видом военно-врачебной экспертизы. Таким образом, большое количество призывников вообще не проходят военно-врачебную экспертизу для утверждения их категории годности к военной службе по состоянию здоровья.

В третьих, сама возможность осуществления Призывной комиссией военно-врачебной экспертизы, подлежащей обязательному лицензированию, представляется сомнительной, так как Призывная комиссия субъекта федерации так же, как и нижестоящие призывные комиссии, не имеет статуса юридического лица. И, наконец, привлечение  врачей из ВВК военных комиссариатов не дает ей возможность получить соответствующую лицензию для проведения военно-врачебной экспертизы. 

Кроме отсутствия надлежащего учреждения для проведения военно-врачебной экспертизы граждан, подлежащих призыву, осуществление вышеуказанной экспертизы делает затруднительным то, что её теоретические и правовые основы определены не достаточно чётко. В частности, в  ст.51 "Основ законодательства РФ об охране здоровья  граждан"   отсутствуют определения  форм проведения военно-врачебной экспертизы: медицинского обследования и медицинского освидетельствования. И, хотя в Законе "О воинской обязанности и военной службе" соответствующие понятия упоминаются, но без определения их сути. Подзаконные же акты - «Положение о ВВЭ» и «Положение о независимой ВВЭ» разнятся и в терминологии, и в определении содержания  этих понятий.

Так, Положение о ВВЭ в 4 пункте определяет, что под медицинским освидетельствованием понимаются изучение и оценка состояния здоровья и физического развития граждан на момент освидетельствования в целях определения их годности к военной службе (службе в органах), обучению (службе) по отдельным военно-учетным специальностям (специальностям), решение других предусмотренных Положением вопросов с вынесением письменного заключения. Понятие же медицинского обследования не в Положении четко не определено. Таким образом, можно предположить наличие своеобразной унификации этих видов экспертной деятельности.

Вступившее в силу позднее Положение о независимой ВВЭ более детально определяет понятия медицинского обследования и медицинского освидетельствования. Так, медицинское обследование предполагает изучение состояния здоровья гражданина в процессе медицинских исследований и проведения осмотра каждым экспертом самостоятельно. Медицинское освидетельствование происходит посредством изучения обобщённых данных комиссией экспертов и завершается вынесением экспертного заключения. Таким образом, медицинское обследование признано формой изучения состояния здоровья обследуемого, а освидетельствование - формой оценки его здоровья. Данный подход представляется более обоснованным  и позволяет избежать различных трактовок нормы и дефектов правоприменения.

В целом, принятие Положения  о независимой ВВЭ можно было бы расценивать как шаг вперёд в правовом регулировании военно-врачебной экспертизы, если бы в ранее принятые нормативные акты были бы внесены изменения, устраняющие соответствующие дефекты.   Современное же состояние правового регулирования определения категории годности по состоянию здоровья  к военной службе граждан, подлежащих призыву на военную службу, приводит к фактическому отсутствию возможности опередить категорию годности в полном соответствии с действующим законодательством. Что в значительной мере  выводит этот вид деятельности за рамки правового поля, давая простор для произвольных практик со стороны ответственных должностных лиц.

Бурмицкий Максим Викторович
соискатель степени к.ю.н. , 
правовой эксперт проекта «Общество и армия»

Январь 2011

• ПОСЛЕДНИЙ ПРИЗЫВ ОФИЦЕРОВ ЗАПАСА
• Круглый стол по вопросам призыва 2009: взгляд военных и правозащитников.
• В армию после выпускного?
• Обжалование незаконного решения о призыве после отправки на службу
• Противники «призыва» тормозят военную реформу
• Дефекты правового регулирования определения категории годности по состоянию здоровья к военной службе граждан, подлежащих призыву на военную службу